Selayang Pandang Lembaga Penerbangan dan Antariksa Nasional sebagai Lembaga Negara Indonesia
oleh Trigaya Ahimsa, Direktur Eksekutif LK2 FHUI 2018
Sejarah Berdirinya LAPAN
Lembaga Penerbangan dan Antariksa Nasional (LAPAN) adalah Lembaga Pemerintah Nonkementerian (LPNK) Indonesia yang melangsungkan tugas pemerintahan di bidang penelitian dan pengembangan kedirgantaraan dan pemanfaatannya. Empat bidang utama (core competence) LAPAN adalah penginderaan jauh, teknologi dirgantara, sains antariksa, dan kebijakan dirgantara.
Pendirian LAPAN berpangkal dari pembentukan Panitia Astonautika oleh Ir. Juanda selaku Ketua Dewan Penerbangan dan R.J. Salatun selaku Sekretaris Dewan Penerbangan pada tanggal 31 Mei 1962. Keanggotaan Panitia Astronautika awalnya terdiri atas wakil departemen seperti Angkatan Udara, Perhubungan Udara, Urusan Riset Nasional, Perguruan Tinggi, dan Departemen Luar Negeri. Pada tanggal 22 September 1962, dibentuk Proyek Ilmiah dan Militer (PRIMA) yang merupakan afiliasi dari Angkatan Udara Republik Indonesia (AURI) dan Institut Teknologi Bandung (ITB). Sejalan dengan keberhasilan PRIMA yang dapat mengembangkan roket secara independen serta adanya tuntutan perkembangan zaman, dianggap harus ada suatu wadah untuk mendukung segala kegiatan dalam bidang antariksa. Pada tahun 1963, LAPAN didirikan secara resmi berdasarkan Keputusan Presiden (Keppres) Nomor 236 Tahun 1963 tentang LAPAN. Mengacu kepada Keppres ini, dapat dipahami bahwa pembentukan LAPAN bertujuan untuk memajukan dan menyempurnakan kegiatan-kegiatan nasional di bidang penerbangan dan angkasa luar sehingga setaraf dengan negara-negara lain. Dalam perkembangannya, LAPAN merupakan LPNK yang berada dalam naungan Kementerian Riset Teknologi dan Pendidikan Tinggi (Kemenristekdikti). Sebagai salah satu dari lembaga negara Indonesia, segala pendanaan yang diperlukan untuk pelaksanaan tugas dan fungsi LAPAN dibebankan kepada Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara.
Kedudukan, Tugas dan Fungsi LAPAN
Perihal kedudukan dari LAPAN telah diatur dalam Pasal 1 ayat (1) Peraturan Presiden (reee) Nomor 49 Tahun 2015, yakni sebagai lembaga pemerintah nonkementerian yang berada di bawah dan bertanggung jawab kepada Presiden melalui menteri yang membidangi urusan pemerintahan di bidang riset dan teknologi. Mengenai tugas dan fungsi LAPAN sebenarnya telah diatur dalam Perpres Nomor 49 Tahun 2015, tepatnya dalam Bab I perihal Kedudukan, Tugas, dan Fungsi LAPAN. LAPAN mempunyai tugas melaksanakan tugas pemerintahan di bidang penelitian dan pengembangan kedirgantaraan dan pemanfaatannya serta penyelenggaraan keantariksaan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan. Selain itu, LAPAN juga melaksanakan tugas Sekretariat Dewan Penerbangan dan Antariksa Nasional Republik Indonesia (DEPANRI), sesuai dengan Keppres Nomor 99 Tahun 1993 tentang DEPANRI sebagaimana telah diubah dengan Keppres Nomor 132 Tahun 1998. DEPANRI adalah badan nasional yang mengoordinasikan program-program kedirgantaraan antarinstansi dan mengarahkan berbagai kebijakan yang berkaitan dengan berbagai masalah kedirgantaraan.
Di sisi lain, LAPAN juga memiliki berbagai fungsi dalam rangka melaksanakan tugasnya, seperti:
1. Penyusunan kebijakan nasional di bidang penelitian dan pengembangan sains antariksa dan atmosfer, teknologi penerbangan dan antariksa, dan penginderaan jauh serta pemanfaatannya;
2. Pelaksanaan penelitian dan pengembangan sains antariksa dan atmosfer, teknologi penerbangan dan antariksa, dan penginderaan jauh serta pemanfaatannya;
3. Penyelenggaraan keantariksaan;
4. Pengoordinasian kegiatan fungsional dalam pelaksanaan tugas LAPAN;
5. Pelaksanaan pembinaan dan pemberian dukungan administrasi kepada seluruh unit organisasi di lingkungan LAPAN;
6. Pelaksanaan kajian kebijakan strategis penerbangan dan antariksa;
7. Pelaksanaan penjalaran teknologi penerbangan dan antariksa;
8. Pelaksanaan pengelolaan standardisasi dan sistem informasi penerbangan dan antariksa;
9. Pengawasan atas pelaksanaan tugas LAPAN;
10. Penyampaian laporan, saran, dan pertimbangan di bidang penelitian dan pengembangan sains antariksa dan atmosfer, teknologi penerbangan dan antariksa, dan penginderaan jauh serta pemanfaatannya.
Adapun, kewenangan LAPAN sebagai LPNK sendiri meliputi:
1. Penyusunan rencana nasional secara makro di bidangnya;
2. Perumusan kebijakan dibidangnya untuk mendukung pembangunan secara makro;
3. Penetapan sistem informasi di bidangnya;
4. Kewenangan lain sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku, yaitu:
a. Perumusan dan pelaksanaan kebijakan tertentu di bidang penelitian dan pengembangan kedirgantaraan dan pemanfaatannya;
b. Penginderaan/pemotretan jarak jauh dan pemberian rekomendasi perizinan orbit satelit.
LAPAN sebagai Lembaga Negara
Sebelum membahas LAPAN sebagai lembaga negara, patut dipahami terlebih dahulu mengenai apa yang dimaksud dengan lembaga negara itu sendiri. Istilah organ negara atau lembaga negara dapat dibedakan dari perkataan organ atau lembaga swasta, lembaga masyarakat, atau yang biasa disebut dengan organisasi nonpemerintahan, yang dalam bahasa inggris disebut dengan non-government organization atau non-governmental organization (NGO). Lembaga negara dapat didefinisikan sebagai lembaga yang menjalankan fungsi negara. Dalam hal ini, ada lembaga negara yang bertindak secara langsung dan atas nama negara serta ada yang hanya menjalankan fungsi administratif atau penunjang fungsi kelengkapan negara. Lembaga negara dapat berada dalam ranah legislatif, eksekutif, yudikatif, ataupun yang bersifat campuran.
Konsepsi tentang lembaga negara ini dalam bahasa Belanda biasa disebut staatsorgaan. Dalam bahasa Indonesia, hal itu identik dengan lembaga negara, badan negara, atau disebut dengan organ negara. Dalam Kamus Besar Bahasa Indonesia, kata “lembaga” diartikan sebagai (i) asal mula atau bakal (yang akan menjadi sesuatu); (ii) bentuk asli (rupa, wujud); (iii) acuan, ikatan; (iv) badan atau organisasi yang bertujuan melakukan penyelidikan keilmuan atau melakukan suatu usaha; dan (v) pola perilaku yang mapan yang terdiri atas interaksi sosial yang berstruktur.
Pengaturan mengenai lembaga negara di dalam berbagai peraturan kelembagaan negara merupakan kajian hukum tata negara. Kelembagaan negara atau alat-alat perlengkapan negara merupakan salah satu materi muatan konstitusi atau salah satu komponen yang harus diatur dalam konstitusi. Sri Soemantri mengemukakan bahwa dari banyak konstitusi yang dipelajari di dunia, di dalamnya selalu dapat ditemui adanya pengaturan tiga kelompok materi muatan. Menurut Sri Soemantri, tiga pokok muatan ini terdiri atas perlindungan hak asasi manusia dan warga negara, susunan ketatanegaraan suatu negara yang mendasar, serta pembatasan dan pembagian tugas-tugas ketatanegaraan yang mendasar. Yang dimaksud dengan susunan ketatanegaraan yang mendasar ialah ditetapkannya alat-alat perlengkapan negara dalam konstitusi.
Materi muatan konstitusi yang telah disebutkan di atas dapat dikaitkan dengan teori fungsi dan teori organ. Dalam teori organ, negara dipandang sebagai suatu organisme. Lembaga negara yang ada dalam suatu negara dikenal dengan alat perlengkapan negara (die staatsorgane). Alat perlengkapan negara dibentuk untuk menjalankan fungsi-fungsi negara. Pelaksanaan fungsi-fungsi, seperti wetgeving (legislatif), uitvoering (eksekutif), dan rechtspraak (yudikatif), menentukan persyaratan yang berbeda-beda kepada organ-organ (badan-badan atau lembaga-lembaga) tersebut, sehubungan dengan kehidupan masyarakat yang intern dan ekstern.
Dalam membahas lembaga atau organ negara secara lebih dalam, kita dapat mendekatinya dari pandangan Hans Kelsen mengenai “the concept of the state organ” dalam bukunya General Theory of Law and State. Hans Kelsen menguraikan bahwa “Whoever fulfills a function determined by the legal order is an organ” atau dapat diterjemahkan secara kasar menjadi siapa saja yang menjalankan suatu fungsi yang ditentukan oleh suatu tata hukum (legal order) adalah suatu organ. Artinya, organ negara itu tidak selalu berbentuk organik. Di samping organ yang berbentuk organik, lebih luas lagi, setiap jabatan yang ditentukan oleh hukum dapat pula disebut organ, asalkan fungsi-fungsinya itu bersifat menciptakan norma (norm creating) dan/atau bersifat menjalankan norma (norm applying).
Berbagai bentuk lembaga negara dan pemerintahan baik pada tingkat pusat maupun daerah pada perkembangan dewasa ini berkembang sangat pesat. Hal ini membuat doktrin trias politica yang biasa dinisbatkan dengan tokoh Montesquieu yang mengandaikan bahwa tiga fungsi kekuasaan negara selalu harus tercermin di dalam tiga jenis lembaga negara sering terlihat tidak relevan lagi untuk dijadikan rujukan. Akan tetapi, karena pengaruh gagasan Montesqieu sangat mendalam dalam cara berpikir banyak sarjana, seringkali sangat sulit melepaskan diri dari pengertian bahwa lembaga negara itu terlalu terkait dengan tiga cabang alat perlengkapan negara, yaitu legislatif, eksekutif, dan yudikatif.
Di berbagai negara demokrasi yang telah mapan, seperti di Amerika Serikat dan Prancis, pada tiga dasawarsa terakhir abad ke-20, banyak tumbuh berbagai lembaga negara baru. Lembaga-lembaga baru tersebut biasa disebut state auxiliary organs atau auxiliary institutions sebagai lembaga negara yang bersifat penunjang. Di antara lembaga-lembaga itu, terkadang ada juga yang disebut sebagai self-regulatory agencies, independent supervisory bodies, atau lembaga-lembaga yang menjalankan fungsi campuran antara fungsi-fungsi regulatif, administratif, dan fungsi penghukuman yang biasanya dipisahkan, tetapi justru dilakukan secara bersamaan oleh lembaga-lembaga baru tersebut.
Di Indonesia, kedudukan, fungsi, dan wewenang lembaga negara telah diatur dalam peraturan-peraturan yang terkait. Ada yang dibentuk berdasarkan atau karena diberi kekuasaan oleh Undang-Undang Dasar (UUD), ada pula yang dibentuk dan mendapatkan kekuasaannya dari Undang-Undang (UU), dan bahkan ada pula yang hanya dibentuk berdasarkan Keppres ataupun Perpres. Hierarki atau urutan kedudukannya tentu saja tergantung pada derajat pengaturannya menurut peraturan perundang-undangan yang berlaku. Lembaga negara yang diatur dan dibentuk oleh UUD merupakan organ konstitusi, sedangkan yang dibentuk berdasarkan UU merupakan organ UU, sedangkan yang hanya dibentuk berdasarkan Keppres tentunya lebih rendah lagi tingkatan dan derajat perlakuan hukum terhadap pejabat yang duduk di dalamnya. Demikian pula jika lembaga yang dimaksud dibentuk dan diberi kekuasaan berdasarkan Peraturan Daerah (Perda), tentu lebih rendah lagi tingkatannya.
Peraturan yang terkait dengan pelaksanaan fungsi dan tugas LAPAN adalah Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2013 tentang Keantariksaan. Berdasarkan Pasal 38 ayat (4) Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2013 tersebut, diperlukan penetapan Peraturan Presiden tentang Lembaga Penerbangan dan Antariksa Nasional. Oleh karena itu, kemudian, LAPAN ditetapkan sebagai Lembaga Penerbangan dan Antariksa Nasional dengan didasari oleh Perpres Nomor 49 Tahun 2015.
Menurut Jimly Asshiddiqie, lembaga-lembaga tersebut (yang dimuat dalam hukum positif Indonesia) dapat dibedakan dari dua segi, yaitu segi fungsi dan segi hierarkinya. Untuk itu, ada dua kriteria yang dapat dipakai, yaitu kriteria hierarki bentuk sumber normatif yang menetukan kewenangannya dan kualitas fungsinya yang bersifat utama atau penunjang dalam sistem kekuasaan negara.
Manakala teori-teori tersebut dikaitkan dengan LAPAN, dapat dipahami jika ketika LAPAN diresmikan pertama kali berdasarkan Keppres. Seperti yang telah disebutkan sebelumnya, LAPAN dibentuk secara resmi berdasarkan Keppres Nomor 236 Tahun 1963 tentang LAPAN. Keberadaan LAPAN pun kemudian ditekankan kembali dengan adanya penyempurnaan LAPAN sebagai sebuah lembaga negara dengan berdasarkan Perpres Nomor 49 Tahun 2015. Hal ini dapat diartikan bahwa dalam hierarki tingkatan lembaga negara, LAPAN masih berada di bawah lembaga-lembaga lain yang dibentuk berdasarkan ketentuan yang tertulis secara terang dalam UUD maupun UU.
Dari segi kedudukan, LAPAN berada di bawah dan bertanggung jawab kepada Presiden melalui Kemenristekdikti. Hal ini berarti segala kegiatan LAPAN harus diawasi dan dapat dipertanggungjawabkan kepada Kemenrisekdikti. LAPAN juga harus berpedoman kepada peraturan-peraturan Menristekdikti dan juga tidak boleh menyalahi kewenangannya sebagai LPNK.
LAPAN, sebagaimana dipahami, tampak kurang cocok jika dihubungkan dengan trias politica milik Montesquieu. Walaupun berada di bawah naungan Kemenristekdikti yang termasuk dalam cabang kekuasaan eksekutif itu sendiri, LAPAN kurang tepat jika dikatakan merupakan bagian dari cabang kekuasaan eksekutif. Bahkan, jika dilihat dari fungsi LAPAN yang telah dituliskan sebelumnya, dapat diinsyafi jika LAPAN dapat dikategorikan sebagai self-regulatory agencies atau independent supervisory bodies, yang berarti lembaga-lembaga yang menjalankan fungsi campuran antara fungsi-fungsi regulatif, administratif, dan fungsi penghukuman yang biasanya dipisahkan, tetapi justru dilakukan secara bersamaan oleh lembaga-lembaga baru tersebut.
Salah satu fungsi dari LAPAN adalah penyusunan kebijakan nasional di bidang penelitian dan pengembangan sains antariksa dan atmosfer, teknologi penerbangan dan antariksa, dan penginderaan jauh serta pemanfaatannya. Fungsi ini berarti memenuhi fungsi regulatif. Selain fungsi regulatif, LAPAN juga memiliki fungsi administratif, di antaranya adalah pelaksanaan pembinaan dan pemberian dukungan administrasi kepada seluruh unit organisasi di lingkungan LAPAN, pelaksanaan pengelolaan standardisasi dan sistem informasi penerbangan dan antariksa, penyampaian laporan, saran, dan pertimbangan di bidang penelitian dan pengembangan sains antariksa dan atmosfer, teknologi penerbangan dan antariksa, dan penginderaan jauh serta pemanfaatannya. Sementara itu, fungsi penghukuman tidak dimiliki oleh LAPAN.
Menilik penjelasan singkat di atas, dapat dipahami bahwa LAPAN merupakan sebuah lembaga yang termasuk ke dalam LPNK yang sedikit banyak memiliki berbagai kaitan dengan teori-teori perihal lembaga negara itu sendiri. LAPAN juga dapat dikatakan merupakan contoh dari perkembangan lembaga negara yang sangat dinamis, terbukti dari kedudukan, tugas pokok, dan fungsi dari LAPAN yang lepas dari stigma trias politica yang perlahan tergerus arus perkembangan zaman.