Oleh Devin Ignatius Purba
SURAT EDARAN BELAKANGAN INI: SEBUAH TREN?
Pada tanggal 28 Mei 2025, Yassierli selaku Menteri Ketenagakerjaan Republik Indonesia (Menaker RI) menerbitkan Surat Edaran (SE) Menaker Nomor M/6/HK.04/V/2025 tentang Larangan Diskriminasi dalam Proses Rekrutmen Tenaga Kerja. Surat Edaran tersebut diterbitkan oleh Menaker sebagai respons terhadap adanya pembatasan usia dan persyaratan penampilan dalam syarat perekrutan kerja yang dianggap sebagai diskriminasi oleh khalayak luas (hukumonline.com, 2025). Ternyata, Surat Edaran itu bukanlah satu-satunya peraturan kebijakan yang dikeluarkan oleh Kementerian Ketenagakerjaan (Kemenaker) dalam beberapa waktu ke belakang. Pada tahun ini, tepatnya pada Hari Kebangkitan Nasional (20/5), Yassierli mengambil langkah strategis dengan menerbitkan peraturan kebijakan serupa, yakni SE Menaker Nomor M/5/HK.04.00/V/2025 yang menegaskan larangan penahanan ijazah dan dokumen pribadi milik pekerja oleh perusahaan.
Penerbitan kebijakan-kebijakan ini mendapat sambutan positif dari masyarakat. Salah satunya, yaitu Direktur Ekonomi Digital Center of Economics and Law Studies (Celios), Nailul Huda, yang menyebut bahwa penghapusan batas usia dapat menjadi solusi atas tingginya angka pemutusan hubungan kerja (PHK), khususnya bagi masyarakat yang berusia 30 hingga 40 tahun (Tempo.co, 2025). Sementara itu, Ketua Bidang Ketenagakerjaan Asosiasi Pengusaha Indonesia (Apindo), Bob Azam, menyatakan bahwa isu utama bukan pada batas usia pelamar kerja, melainkan minimnya ketersediaan lapangan pekerjaan. “Persoalannya bukan soal pembatasan usia, tapi lowongan pekerjaannya yang harus diperbanyak” (Tempo.co, 2025). Perdebatan yang ada di masyarakat saat ini mengacu pada kekuatan mengikat surat edaran menurut hukum. Di kalangan masyarakat, beberapa pihak yang menafsirkan SE sebagai peraturan hukum yang mengikat publik secara umum, sedangkan yang lain menganggapnya hanya sebagai pedoman internal administratif. Sebagai sebuah negara hukum, penting untuk memahami posisi hukum SE dalam sistem hukum Indonesia semata-mata demi mewujudkan kepastian hukum dalam masyarakat. Lalu, bagaimanakah kedudukan dan kekuatan mengikat dari suatu surat edaran dalam sistem hukum Indonesia?
KEDUDUKAN SURAT EDARAN DALAM HUKUM DI INDONESIA
Menurut hierarki peraturan perundang-undangan sebagaimana diatur dalam Pasal 7 ayat (1) Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan, secara jelas kita temukan bahwa SE tidak termasuk dalam hierarki. Meskipun demikian, posisi SE dapat dijelaskan menggunakan Peraturan Menteri Dalam Negeri (Permendagri) Nomor 55 Tahun 2010 Pasal 1 angka 43 yang menjelaskan bahwa SE adalah naskah dinas yang berisi pemberitahuan, penjelasan, dan/atau petunjuk cara melaksanakan hal tertentu yang dianggap penting dan mendesak.
Apabila bukan peraturan perundang-undangan, termasuk apakah surat edaran? Hadjon menjelaskan bahwa surat edaran termasuk dalam contoh peraturan kebijakan yang pembuatannya didasarkan pada freies ermessen yang disebut pula sebagai kewenangan bebas atau diskresi dari Pemerintah. Dengan demikian, surat edaran memiliki hakikat peraturan kebijakan, yaitu merupakan produk dari perbuatan tata usaha negara yang bertujuan menampakkan keluar suatu kebijakan tertulis (Hadjon, 1993).
Dalam menjalankan pemerintahan, pejabat publik dapat menggunakan diskresi untuk mengatur teknis pelaksanaan kewenangannya. Diskresi ini dikenal sebagai peraturan kebijakan atau beleidsregel, sebagaimana diatur dalam Pasal 1 angka 9 Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan. Dalam ketentuan tersebut, pejabat pemerintahan diberikan ruang untuk membuat keputusan atau tindakan diskresi. Hal ini berguna dalam situasi ketika peraturan perundang-undangan yang memberikan pilihan, tidak mengatur, tidak lengkap atau tidak jelas, dan/atau adanya stagnasi pemerintahan. Lebih lanjut, Pasal 8 UU yang sama menegaskan bahwa diskresi harus dijalankan berdasarkan asas-asas umum pemerintahan yang baik (AAUPB) dan tidak boleh bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang memberikan kewenangan kepada pejabat untuk mengeluarkan diskresi tersebut. Oleh karena itu, keberadaan SE adalah sah sepanjang tidak melampaui batas tersebut.
Sebagai suatu pedoman atau petunjuk, SE termasuk dalam kategori peraturan kebijakan (beleidsregel) yang bersifat internal. Dengan kata lain, SE adalah arahan dari atasan kepada bawahan dalam lingkup birokrasi untuk menafsirkan atau melaksanakan suatu kewenangan tertentu. Oleh karena itu, SE tidak boleh diperlakukan sebagai peraturan yang mengikat publik secara langsung kecuali sudah diperkuat melalui peraturan resmi yang berada dalam hierarki hukum (Nalle, 2023). Sejalan dengan pendapat itu, Ridwan HR secara jelas menyebut bahwa semua peraturan kebijakan, termasuk SE, hanya berfungsi sebagai bagian dari operasional penyelenggaraan tugas-tugas pemerintahan sehingga tidak dapat mengubah atau menyimpangi peraturan perundang-undangan (Ridwan HR, 2018).
EFEKTIVITAS DAN DAMPAK PRAKTIS SURAT EDARAN
Walaupun SE tidak memiliki kekuatan hukum mengikat publik, dalam praktiknya, SE sering menjadi pedoman administratif yang mendorong perubahan perilaku di lingkungan sosial masyarakat. Pada masa pandemi Covid-19, penelitian dari Sjarif dan Kastanya menyebut bahwa ada 193 Surat Edaran yang dikeluarkan oleh pemerintah pusat dan daerah, 60 Surat Edaran dikeluarkan oleh pemerintah pusat, 65 oleh pemerintah provinsi, dan 68 oleh pemerintah kabupaten/kota (Sjarif dan Kastanya, 2021).
Dalam penelitian yang sama, kondisi ini disebut sebagai sesuatu yang sangat disayangkan karena jangkauan suatu surat edaran tidak akan mampu mengatur banyak orang dan mengikat para addressat peraturan. Penggunaan surat edaran untuk mengatur berbagai hal bukanlah langkah yang tepat karena tidak seharusnya surat edaran mengatur layaknya materi muatan peraturan perundang-undangan. Masalah lain juga akan timbul ketika terjadi permasalahan hukum yang membutuhkan penegakan surat edaran, surat edaran tidak akan dapat ditegakkan karena kerap hanya berisi ketentuan yang mewajibkan hal-hal tertentu, tetapi tidak memiliki sanksi di dalamnya.
Sebagai contoh, Surat Edaran Mahkamah Agung (SEMA) Nomor 2 Tahun 2023 yang terkenal dan kontroversial karena mengatur larangan pencatatan perkawinan beda agama. SEMA Nomor 2 Tahun 2023 ini menjelaskan bahwa para hakim, dalam memberikan kepastian dan kesatuan hukum dalam mengadili permohonan pencatatan perkawinan antarumat beragama yang berbeda agama dan kepercayaan, harus berpedoman pada ketentuan sebagai berikut:
Keberadaan SEMA Nomor 2 Tahun 2023 ini justru menuai kritik karena pembatasan yang dibuat secara terang-benderang melanggar hak konstitusional tiap-tiap warga negara untuk membangun keluarga dengan pasangan yang mereka pilih. Dalam artikel yang ditulis Muhshi dan Yunita, disebutkan bahwa SEMA Nomor 2 Tahun 2023 diyakini bertentangan dengan UU Perkawinan dan hak warga negara untuk menyelenggarakan perkawinan yang sah tanpa memandang latar belakang agama dan kepercayaan (Muhshi dan Yunita, 2024). Selain kritik secara sosiologis, sejatinya SEMA Nomor 2 Tahun 2023 ini juga cacat secara yuridis karena bertentangan dengan UU No. 23 Tahun 2006 tentang Administrasi Kependudukan yang memperbolehkan pencatatan perkawinan yang disahkan oleh pengadilan serta Reglement op de Gemengde Huwelijken (GHR) yang mengatur bahwa perbedaan agama bukanlah penghalang terjadinya perkawinan.
Sebagai perbandingan, kita dapat melihat contoh lain, yakni Amerika Serikat yang memiliki instrumen yang mirip dengan Surat Edaran, yaitu executive order (EO). Executive order adalah perintah eksekutif adalah perintah tertulis yang ditandatangani dan diterbitkan oleh Presiden Amerika Serikat yang mengatur operasional pemerintah federal (americanbar.org, 2021). Pada prinsipnya, suatu EO tidak dapat menggantikan atau mengambil alih fungsi legislasi yang menjadi kewenangan milik lembaga legislatif dan hanya sah serta mengikat publik apabila didasarkan pada kewenangan yang jelas dari Kongres atau konstitusi (Driesen, 2018).
Salah satu kasus paling penting yang menegaskan prinsip tersebut adalah Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer (1952). Dalam kasus ini, Presiden Truman mengeluarkan executive order untuk mengambil alih industri baja nasional selama Perang Korea guna mencegah terhentinya produksi akibat mogok kerja. Mahkamah Agung Amerika Serikat membatalkan tindakan tersebut dengan menegaskan bahwa Presiden tidak memiliki kewenangan untuk mengambil alih industri swasta tanpa otorisasi dari Kongres. Putusan ini menjadi tonggak penting yang menegaskan bahwa executive order tidak dapat digunakan untuk menciptakan norma baru atau mengikat publik tanpa dasar hukum yang jelas, serta tidak boleh bertentangan dengan kehendak legislatif (Driesen, 2018).
Melihat kasus-kasus di atas, dapat dilihat bahwa penggunaan Surat Edaran sebagai “aturan main” telah menjadi suatu tren yang diharapkan dapat mengisi kekosongan hukum. Dalam kondisi ini, SE bukan lagi sekadar pedoman administratif internal, melainkan telah berubah menjadi “Law of the Game” atau bertindak seolah-olah sebagai peraturan utama, walau tidak memiliki kekuatan mengikat umum layaknya peraturan perundang-undangan. Meskipun secara normatif tidak mengikat, SE digunakan karena tidak ada pilihan instrumen hukum lain yang tersedia secara cepat. Kekosongan itulah yang kemudian diisi oleh Pemerintah melalui penerbitan SE sebagai “jalan pintas” hukum yang bersifat praktis. Akan tetapi, perlu diingat bahwa jalan pintas ini memiliki risiko menimbulkan ketidakpastian hukum dan merusak kepercayaan masyarakat terhadap Pemerintah.
PENUTUP
Melihat adanya berbagai contoh di atas, dapat disimpulkan bahwa SE dapat menciptakan kondisi yang menjamin hak masyarakat, tetapi juga berpotensi membatasi atau bahkan menimbulkan ketidakpastian hukum bila digunakan melebihi batas kewenangannya. Oleh karena itu, penting bagi pejabat publik untuk mengetahui bahwa kedudukan SE sebagai suatu peraturan kebijakan tidaklah dapat mengikat karena bukan merupakan suatu peraturan perundang-undangan. Negara harus menempatkan Surat Edaran secara tepat dalam tata sistem hukum nasional, bukan sebagai alat substitusi hukum, melainkan sebagai panduan internal untuk menjalankan peraturan perundang-undangan. Ketika SE digunakan melebihi batas itu, dapat dikatakan bahwa edaran tersebut telah kehilangan legitimasi serta berpotensi menjadi instrumen menimbulkan ketidakadilan dan ketidakpastian hukum. Oleh karena itu, ketika suatu SE telah menyentuh kepentingan publik, substansi penting dalam edaran tersebut haruslah segera dimuat dalam peraturan perundang-undangan yang sah secara formal agar memiliki kekuatan hukum mengikat sehingga tujuan dari kebijakan tersebut dapat tercapai. Dengan menggunakan instrumen yang tepat, Pemerintah dapat menciptakan suatu kondisi kepatuhan atau tertib hukum karena adanya kepastian hukum yang mengikat semua orang.
