Oleh Alexander Naabil
Supremasi Sipil di Era Orde Baru
Supremasi sipil (civil supremacy) adalah konsep fundamental yang menegaskan kekuasaan tertinggi dipegang oleh pemimpin sipil terpilih, sedangkan militer bertindak sebagai alat pertahanan yang tunduk pada kebijakan sipil. Menilik kepada perkembangan sejarah nasional, militer di Indonesia awalnya disebut dengan Angkatan Bersenjata Republik Indonesia (“ABRI”) yang sekarang sudah berubah menjadi Tentara Nasional Indonesia (“TNI”). Sejarah dinamika relasi sipil dan militer di Indonesia turut mengajarkan pentingnya garis pemisah ini. Doktrin dwifungsi ABRI era Orde Baru (“Orba”) melibatkan militer dalam politik dan pemerintahan, sehingga supremasi sipil meredup (Kingsbury, 2003). Dari situ, muncul kesadaran bahwa militer harus “kembali ke barak” pasca-1998 untuk mengembalikan peran sipil sebagai panglima tertinggi. Sebagaimana diperhatikan para ahli tata negara, UUD NRI 1945 mengangkat kedudukan sipil dalam memimpin kebijakan pertahanan sekaligus mensyaratkan pertanggungjawaban militer kepada pemerintahan terpilih. Singkatnya, supremasi sipil berarti TNI harus patuh pada kebijakan politik sipil (Presiden dan Menhan) sebagai otoritas tertinggi, menjadikan militer alat pertahanan profesional, bukan aktor politik independen (Ma’arif, 2014).
Pengalaman pemerintahan Orba di mana Fraksi ABRI di DPR dan Kopkamtib menguatkan militer dalam politik menjadi pelajaran. Dengan UU TNI dan peraturan reformasi, militer diserahkan sepenuhnya di bawah kendali sipil. Pasal 3 UU TNI meletakkan Panglima setara dengan Menteri Pertahanan, memisahkan Polri dari ABRI, serta memastikan anggota TNI hanya boleh mengisi jabatan sipil jika sudah pensiun atau mundur. Secara normatif, ini menggambarkan penerapan civilian control yang ideal—militer profesional yang netral politik dan patuh pada kebijakan sipil. Namun kenyataan politik tak selalu mulus, upaya menjaga supremasi sipil membutuhkan usaha yang terus menerus agar militer tidak kembali pada kondisi di orde baru.
Sejatinya, reformasi memang meruntuhkan tatanan militer dan politik Orba, akan tetapi tidak menutup kemungkinan dwifungsi masih tetap membayangi. Sejak masa kemerdekaan, militer Indonesia telah lama diberi peran politik. Era 1950-an dengan pidato Jalan Tengah Nasution (1958) menanamkan doktrin dwifungsi ABRI, yang mengamini militer untuk berperan ganda bukan hanya sebagai pelindung negara namun juga aktor sosial-politik di kancah nasional. Dengan komando Presiden Suharto, praktik ini dipertegas dengan penempatan perwira tinggi ABRI di jabatan pemerintahan, legislatif, bahkan Badan Usaha Milik Negara. Sebagai contoh, sampai awal tahun 1990-an, ribuan perwira aktif menjabat sebagai gubernur, anggota DPR/MPR (“Fraksi ABRI”), dan posisi birokrasi lainnya. Kondisi itu membuat militer sering lebih kuat daripada institusi sipil, secara efektif menentukan arah politik nasional. Fraksi ABRI yang duduk di parlemen tanpa pemilu, serta lembaga keamanan seperti Komando Operasi Pemulihan Keamanan dan Ketertiban (Kopkamtib) yang berevolusi menjadi Badan Koordinasi Bantuan Pemantapan Stabilitas Nasional (Bakorstanas), memperlihatkan militer mengontrol banyak sendi negara. Singkatnya, supremasi sipil praktis tereduksi selama Orba karena militer menjadi kekuatan pengendali negara (Kingsbury, 2003).
Titik balik terjadi setelah lengsernya Presiden Soeharto pada Bulan Mei Tahun 1998. ABRI meluncurkan “Paradigma Baru” TNI sebagai upaya melepas status tentara politik dan bertransformasi menjadi tentara profesional. Paradigma ini menuntut pembagian kekuasaan yang lebih jelas dengan sipil, netralitas politik militer, dan penghapusan peran TNI dalam politik praktis. Selanjutnya berbagai kebijakan besar dijalankan bertahap yang diawali dengan ditekennya TAP MPR Nomor VI/MPR/2000 secara resmi menghapus Dwifungsi ABRI sehingga militer tak boleh rangkap jabatan sipil tanpa mundur. Selain itu, Presiden Abdurrahman Wahid juga mengeluarkan Keppres No.89/2000 yang memisahkan Polri dari ABRI. Perjalanan ini bermuara pada pengesahan UU TNI pada tahun 2004 yang mewajibkan setiap prajurit aktif mundur atau pensiun jika akan menduduki jabatan sipil.
Perubahan UU TNI
Meski begitu, cita-cita reformasi belum terwujud sempurna. Banyak pengamat mengatakan masih ada “residu Dwifungsi” dalam politik Indonesia. Andi Widjajanto, seorang pengamat pertahanan, menyebut perombakan bisnis militer pada 2014 sebagai titik akhir penting, namun ia juga mengakui ada sisa kebiasaan militer terlibat di urusan sipil. Aktifnya perwira militer dalam jabatan strategis tertentu, walau dibatasi oleh Pasal 47 UU TNI masih tetap berjalan. Tantangan ke depan adalah memastikan TNI benar-benar berperan sebagai tentara profesional yang fokus hanya pada pertahanan negara dan benar-benar berada di bawah kendali sipil. Ironisnya, draft revisi terhadap UU TNI justru membatalkan kemajuan ini. Perkembangan reformasi militer menjadi tergerus dengan revisi terhadap Undang-undang (UU) Nomor 3 Tahun 2025 Tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 34 Tahun 2004 tentang Tentara Nasional Indonesia (“UU TNI Baru”) yang disetujui DPR. Kecemasan inilah yang memicu protes luas dari masyarakat sipil, termasuk rekan-rekan aktivis mahasiswa, karena kekhawatiran bahwa arus reformasi kemerdekaan militer ke sipil sudah tidak searah dengan cita-cita reformasi.
Perubahan UU TNI: Perkembangan Hukum atau Degradasi Supremasi Sipil?
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (“UUD NRI 1945”) secara eksplisit menempatkan Presiden sebagai Panglima Tertinggi TNI dan menetapkan sistem pertahanan rakyat semesta (sishankamrata) yang melibatkan TNI di bawah kendali sipil. Dengan demikian, TNI seharusnya berfokus kepada tugas pertahanan tanpa mencampuri urusan politik atau hal ihwal sipil seperti administrasi pemerintahan dan sebagainya.
UU Nomor 34 Tahun 2004 Tentang Tentara Nasional Indonesia (“UU TNI”) pun mengabadikan ini dalam Pasal 2 huruf d yang menyatakan supremasi sipil sebagai kekuasaan politik pemimpin negara terpilih, sehingga prajurit aktif dilarang sembarangan menduduki jabatan pemerintahan. Dengan penekanan demikian, panglima TNI terbaru pun menegaskan bahwa supremasi sipil merupakan suatu elemen fundamental yang hanya bisa terjaga dengan pemisahan tegas antara militer dan sipil (Ritonga, 2025).
Pasal 47 UU TNI selama ini menjadi payung pengaturan penempatan prajurit di jabatan sipil. Pasal 47 Ayat (1) secara tegas melarang prajurit aktif menjadi pejabat sipil tanpa mundur atau pensiun sedangkan Ayat (2) menambahkan pengecualian terbatas, yakni prajurit aktif boleh menempati sejumlah jabatan strategis tertentu, seperti Menkopolhukam, Menhan, Intelijen, Lemhannas, dll. Pembatasan ini sejak awal dimaksudkan agar penempatan militer tetap dalam kerangka pertahanan-keamanan tetapi tidak melebar ke birokrasi umum. Namun dalam UU TNI Baru mengusulkan perombakan terhadap Pasal 47 ayat (2) secara radikal. Perubahan ini memungkinkan prajurit aktif menduduki jabatan di 14–15 kementerian atau lembaga sipil lainnya, seperti Kementerian Kelautan dan Perikanan, Kejaksaan Agung, Badan Nasional Penanggulangan Bencana, Badan Nasional Penanggulangan Terorisme, dan Badan Keamanan Laut. Inisiatif ini langsung menuai kritik tajam.
Secara teoritis, supremasi sipil terwujud melalui kontrol sipil (civilian control) terhadap militer. Samuel P. Huntington berpendapat bahwa kendali sipil yang sehat menempatkan militer sepenuhnya profesional dan subordinatif pada otoritas sipil, tanpa mencampuri urusan politik (Huntington, 1957). Huntington membedakan kontrol sipil subjektif (subjective civilian control) yang bergantung pada kekuatan politik sipil tertentu dan kontrol sipil objektif (objective civilian control) yang berbasis profesionalisme militer. Bila kita telaah, bentuk subjektif justru berisiko mencampuradukkan militer dengan sipil sehingga melemahkan netralitas tentara dan menggerus profesionalisme tentara. Sebaliknya, kontrol objektif menjaga militer tetap terlatih dan apolitis, sementara kebijakan strategis dan politik sepenuhnya ditentukan oleh sipil. Huntington menekankan bahwa supremasi sipil terbaik bukan dengan melemahkan militer, melainkan dengan menjaga profesionalisme tentara melalui pembagian kekuasaan yang jelas, yaitu militer hanya bertugas mempertahankan negara sedangkan semua urusan politik ditangan sipil. Ini memastikan militer menghormati otoritas sipil tanpa menanggalkan profesionalitasnya.
Revisi Pasal 47 UU TNI dalam UU TNI Baru berpotensi menggerus supremasi sipil yang telah diperjuangkan sejak reformasi 1998. Dengan membuka akses jabatan sipil yang luas bagi prajurit aktif tanpa mekanisme transparan dan akuntabel, revisi ini tidak hanya membayangi residu dwifungsi Orde Baru, tetapi juga mengancam netralitas dan profesionalisme militer. Oleh karena itu, penegakan kontrol sipil objektif serta penguatan garis pemisah tegas antara sipil dan militer harus menjadi prioritas agar demokrasi dan tata kelola negara tetap sehat.
Kelompok sipil dan LSM keprajuritan melihat revisi ini sebagai ancaman serius. Koalisi civil society seperti KontraS tegas menyebut tambahan frasa tersebut “sangat berbahaya” karena bisa memperluas dominasi militer dalam ranah birokrasi sipil. Kritik serupa diungkap Imparsial, yang mengingatkan bahwa penempatan prajurit aktif tanpa memperhatikan kompetensi aparatur sipil negara (ASN) dapat “mengabaikan kompetensi” aparatur sipil dan “mengacaukan” pola rekrutmen birokrasi. Yayasan Lembaga Bantuan Hukum Indonesia, ELSAM dan organisasi hak asasi lainnya juga bereaksi mengenai kekhawatiran terhadap revisi ini berpotensi menimbulkan intervensi militer yang mengaburkan peran sipil. Secara umum para pengkritik berargumentasi bahwa pemberian akses luas jabatan sipil pada militer dapat membawa kembali semangat dwifungsi, menggerus mekanisme demokrasi dan pemerintahan sipil yang independen.
Ditambah lagi, fenomena peningkatan keterlibatan militer dalam urusan sipil berbahaya bagi demokrasi. Secara teoritis dan empiris, perluasan jabatan sipil untuk militer dapat menimbulkan penyimpangan profesionalisme (perversion of professionalism) militer yang tak lagi hanya pasukan profesional, tetapi berubah menjadi aktor politik (Perlmutter, 1977). Kondisi semacam ini dikhawatirkan menghambat konsolidasi demokrasi Indonesia, melemahkan sistem checks and balances, dan menciptakan ketegangan sipil-militer baru. Birokrasi yang semestinya dikelola oleh aparatur sipil yang independen berisiko didominasi oleh hierarki militer sehingga kompetensi dan netralitas lembaga publik bisa terganggu. Singkatnya, revisi Pasal 47 dapat melahirkan kembali pola lama di mana politik sipil bergantung pada korps militer padahal idealnya pola itu sudah ditinggalkan sejak era reformasi (Djuyandi et al., 2025).
Terutama berkaca pada era Orde Baru, kondisi hak asasi manusia mengalami kemunduran yang signifikan akibat dominasi militer dalam kehidupan politik dan pemerintahan. Dwifungsi ABRI, yang memberikan peran ganda kepada militer sebagai kekuatan pertahanan dan kekuatan sosial politik, melemahkan prinsip supremasi sipil dalam negara demokratis. Kebebasan berpendapat, berkumpul, dan berekspresi dibatasi secara ketat, dengan aparat keamanan sering kali melakukan represi terhadap kelompok oposisi. Penangkapan sewenang-wenang, penyiksaan, serta penghilangan paksa menjadi praktik yang umum dalam menekan perbedaan pandangan terhadap rezim. Situasi ini menciptakan atmosfer ketakutan dan membatasi ruang gerak masyarakat sipil dalam memperjuangkan hak-haknya. Salah satu contoh konkret dari pelanggaran hak asasi manusia akibat dwifungsi ABRI adalah kasus penculikan dan penghilangan paksa aktivis oleh Tim Mawar yang merupakan satuan dari Komando Pasukan Khusus TNI Angkatan Darat pada tahun seribu sembilan ratus sembilan puluh tujuh hingga seribu sembilan ratus sembilan puluh delapan. Sebanyak dua puluh tiga aktivis prodemokrasi diculik karena menentang pemerintahan Soeharto dan menyuarakan reformasi, dengan sembilan orang di antaranya hingga kini tidak diketahui nasibnya. Beberapa korban yang selamat seperti Nezar Patria, Pius Lustrilanang, dan Mugiyanto memberikan kesaksian tentang penyiksaan fisik dan psikologis selama penahanan secara rahasia. Operasi ini menunjukkan bagaimana aparat militer menggunakan kekuasaan di luar batas hukum untuk melindungi kepentingan politik rezim. Kasus ini menjadi bukti nyata rusaknya supremasi sipil dan buruknya perlindungan hak asasi manusia di bawah pengaruh dwifungsi ABRI.
Kesimpulan
Dengan memahami konteks Indonesia pasca reformasi, kerangka hukum dan politik diatur untuk menegakkan objective civilian control. UUD NRI 1945 telah menempatkan Presiden sipil sebagai komandan tertinggi angkatan bersenjata dan menilik kepada Pasal 3 ayat (1) UU TNI, menegaskan bahwa TNI merupakan alat negara yang tunduk pada kebijakan politik nasional. Secara teori, pengaturan ini selaras dengan konsep Huntington, yaitu militer yang netral, apolitis, dan secara hierarkis di bawah otoritas sipil. Selain itu, reformasi struktural seperti pemisahan Polri dari ABRI, penghapusan kursi khusus militer di parlemen, dan pembatasan penempatan prajurit aktif dalam birokrasi menunjukkan penguatan kontrol sipil. Berbagai kajian menyimpulkan bahwa secara normatif, sistem ketatanegaraan kita sudah mengadopsi prinsip kontrol sipil obyektif, di mana militer hanya menjalankan tugas pertahanan, bukan urusan hal ihwal sipil (Huntington, 1957).
Nahasnya secara praktik, penerapan kontrol sipil masih menghadapi berbagai tantangan. Kebijakan reformasi ABRI akhir 1990-an, yang dikenal dengan “Paradigma Baru” sebagian besar diinisiasi oleh militer sendiri untuk menyesuaikan diri dengan tekanan reformasi. Misalnya, ABRI mengurangi kursi parlemen dan merestrukturisasi stafnya sendiri dengan cepat, sering tanpa supervisi sipil yang kuat. Hal ini menunjukkan bahwa banyak perubahan tersebut adalah adaptasi internal militer, bukan hasil pengendalian sipil yang sungguh-sungguh (Priyono et al., 2005). Ikhsan Yosarie bahkan mencatat bahwa pasca reformasi, bentuk kontrol sipil yang muncul cenderung subjektif; penempatan militer di posisi sipil sering diperlakukan sebagai alat kekuasaan politik tanpa mekanisme demokratis, sama seperti pola Orba yang tetap menimbulkan “regresi demokrasi”. Selain itu, supremasi sipil tidak hanya mengenai subordinasi formal TNI di bawah Kementerian Pertahanan secara hierarkis, melainkan menuntut kontrol sipil obyektif yang efektif mengarahkan militer dan menjamin netralitasnya. Realitanya, indikator pengawasan seperti keterlibatan parlemen dalam anggaran militer atau sipil dalam perencanaan pertahanan masih lemah. Dengan kata lain, kontrol sipil formal sudah ada di kertas, namun secara substantif masih perlu diperkuat agar supremasi sipil tidak sekadar slogan (Yosarie, 2023).
